Geopolitik, Världen om

Statliga kontra privata pengar

Kommer bankerna att överleva övergången till ett nytt monetärt system?

14 mars, 2023

Digitala pengar spås snart konkurrera ut kontanterna i stora delar av världen.

Snäcksamlare kanske känner igen de runda vita snäckorna med mönster av en fembladig blomma. Sjöborrens tidigare hem liknar en silverdollar, därav smeknamnet ”sanddollar”. Detta har gett upphov till myten att sjöjungfrur använder dem som betalningsmedel. Och även att de en gång användes i den försvunna staden Atlantis. Man brukar hitta dom på stränderna på Bahamas 700 öar, och därför har dess centralbank valt den som sin logotyp. I oktober 2020 sjösatte Bahamas världens första digitala centralbanksvaluta (CBDC). I samband med detta valde myndigheterna att pryda appen med det välbekanta blommönstret och kalla den sanddollar.

CBDC är en digital version av kontanter – de fysiska pengar som centralbanker utfärdar. I de flesta länder kommer de att påminna om redan existerande onlineplattformar, med en skillnad: de pengar som hålls som CBDC motsvarar ett konto på centralbanken.

Planer för en digital euro

I Kina har mer än 100 000 personer laddat ned en mobilapp som gör det möjligt för dem att spendera små regeringsutbetalningar av digitala pengar, eller ”e-yuan”. Precis som vanliga pappers-yuan har appen en bild av Mao Zedong.

Europeiska tjänstemän vill lansera en digital euro till 2025. Den 19 april tillsatte Bank of England och brittiska finansministeriet en arbetsgrupp för att utvärdera idén. USA:s centralbank Federal Reserve studerar också frågan. En undersökning av Bank for International Settlements har visat att majoriteten av centralbankerna undersöker eller experimenterar med CBDC. Redan om tre år kan länder som totalt hyser en femtedel av världens befolkning använda dem.

Facebook var tidiga med digitala pengar

Tills nyligen var tanken på att använda CBDC i den vanliga handeln bara något som stjärnögda ekonomer spekulerade om, en intressant men orealistisk idé. Men ”bara på två år har vi sett en drastisk förändring i hur människor och myndigheter tänker och talar om pengar”, säger Jean-Pierre Landau, en tidigare biträdande centralbankschef vid Banque de France. ”Jag kan inte komma på någon period i vår närliggande historia – i fredstid och förutom under kriser – när så mycket har förändrats när det gäller hur människor ser på pengar”.

Vad har orsakat den här förändringen? Landau tror att ”väckarklockan var Libra”. Libra var det första namnet på den digitala valuta och betalningsnätverket som Facebook presenterade i juni 2019. Företaget planerade att utfärda betalningsmedel knutna till en valutakorg. ”Det var en chock för större delen av det internationella monetära samfundet”, säger Landau. Den minskade användningen av kontanter har varit en annan drivkraft. Om man inte längre kan använda kontanter för transaktioner förlorar de mycket av sin kraft, eftersom de måste vara ett betalningsmedel för att fungera som värdebevarare.

Hot mot det traditionella banksystemet

Ändå är det fortfarande ett radikalt ingrepp att utfärda CBDC. Det hotar det traditionella banksystemet som ligger till grund för mycket utlåning, särskilt i fattigare länder. Om det trängdes undan skulle det underminera tillgången på kredit. I tvåhundra år har de flesta monetära system förlitat sig på ett ramverk i form av en ”lender of last resort”, en regeringsuppbackad finansmyndighet som kan kliva in och rädda solventa finansinstitutioner. Den moderna versionen av detta är en oberoende centralbank. Centralbanken tillhandahåller pengar, både i form av kontanter och genom att skapa bankreserver (bankernas tillgodohavanden i centralbanken).

Bankerna är de privata delarna av det monetära systemet. De tillhandahåller banktjänster genom att ta in insättningar och utfärda lån. Genom att de själva bara behåller en del av dessa insättningar och lånar ut resten, skapar banker pengar. De ursprungliga insättningarna är möjliga att betala tillbaka fullt ut, men det har nu också tillkommit nya pengar från avkastningen av lånen. Alla insättningar kan användas som pengar för att göra betalningar. Men det är banktjänstemännens underskrifter som skapar de nya pengarna. ”Det sätt som bankerna tjänar pengar på är så enkelt att det är frånstötande”, skrev J.K. Galbraith 1975. ”Eftersom det handlar om något så betydelsefullt tycker man att processen borde vara mer mystisk.”

Brister i banksystemet

Upptäckten att banker kan skapa pengar ”kom tidigt i bankväsendets utveckling”, skrev Galbraith. ”Den handlade om att man kunde tjäna ränta. När sådana belöningar väntar har människan en naturlig fallenhet för innovation.” Bankerna skapar merparten av pengarna. I USA har penningmängden utgjort en ungefär lika stor del av BNP i hundra år (även om pandemin orsakade en större efterfrågan på kontanter). Privata bankinsättningar utgör omkring 90 procent av penningmängden. I andra ekonomier är andelen större: 91 procent i euroområdet, 93 procent i Japan och 97 procent i Storbritannien.

Systemet har sina brister. Eftersom lån är långfristiga, illikvida tillgångar, medan insättningar är kortfristiga likvida skulder behöver banker ha en ”lender of last resort” i krissituationer. Det skapar andra problem eftersom det uppmuntrar till risktagande. Tillsynsmyndigheter kan försöka motverka det genom tillsyn, men det har inte alltid fungerat.

Hotet från Facebook

Facebook hotade allt detta eftersom företagets enorma användarnätverk innebar att potentiellt mer än två miljarder människor skulle kunna använda den nya valutan. Det gjorde att Libra omedelbart fick trovärdighet som betalningsmedel. Dess nätverk skulle ha varit gränsöverskridande. Och i sin ursprungliga inkarnation skulle den ha introducerat en ny beräkningsenhet. Det innebar att medborgarna skulle kunna använda valutor som centralbankerna inte hade någon kontroll över.

Tillsynsmyndigheterna motsatte sig därför idén. Den har nu stöpts om som Diem, fast knuten till globala valutor som dollarn eller euron. I kryptovalutornas värld kallar man sådana värdeenheter stablecoins. Diem är ännu inte lanserat, men ”även om projektet aldrig ser dagens ljus har det förändrat världen dramatiskt”, säger Landau.

Kontanter är den säkraste sortens pengar

Parallella betalningssystem, särskilt överstatliga sådana, hotar de vanliga kanalerna för penningpolitiken som går genom bankerna. ”Det hänger egentligen på vad som händer i fråga om digitala betalningar och om de äger rum helt utanför banksystemet”, säger en senior centralbanksdirektör. ”Om det blir fallet, tror jag att det skulle skapa en reell klyfta när det handlar om den penningpolitiska transmissionsmekanismen. Om de digitala betalningarna helt äger rum inom banksystemet skulle den penningpolitiska transmissionsmekanismen bevaras. Men jag tror inte att det är en sådan värld vi är på väg mot.”

Att kontanterna i princip har blivit överflödiga gör saken värre. Kontanter är den säkraste sortens pengar. ”Tilliten till systemet vilar på innehavarnas möjlighet att överföra sina pengar till den säkraste tillgången, även om de kanske aldrig gör det. Det faktum att de vet att de kan göra det, förankrar hela systemet”, säger Sir Jon Cunliffe, biträdande chef för Bank of England. ”Under press är det vetskapen om att de kan göra det som räknas.”

Den hårda sanningen är att de penningpolitiska myndigheterna länge har oroat sig för bankernas svagheter. Det handlar om att det finns en grupp människor som inte har något bankkonto, ens i rika länder, höga kostnader för betalningsmetoderna och den orimliga kostnaden för transaktioner över gränserna (som äter upp gästarbetares överföringar till fattiga länder).

Projekt för billigare, sömlösa och snabbare betalningssystem har fått momentum runtom i världen. Ett av dem är FedNow-systemet, ett realtidsbetalningssystem för USA som man räknar med att börja använda 2023.

Digitala pengar en möjllighet för Bahamas

Både fruktan och möjligheter är viktig motivation för Bahamas. Man kan lätt föreställa sig att vissa invånare kan komma att förlita sig helt och hållet på en så praktisk valuta som Diem, och därigenom kringgå centralbankens möjlighet att reglera penningförsörjningen. ”Vi vill erbjuda en infrastruktur för ett mycket litet land som inte skulle kunna försvaras enbart utifrån affärsmässiga avväganden om avgörandet helt lämnades till finansinstitutionerna och individerna”, sade John Rolle, chef för Bahamas centralbank, i mars. På grund av sin utspridda ögeografi, har Bahamas många avlägsna samhällen med begränsad tillgång till banktjänster.

Plånboksappar från centralbanker kanske inte låter direkt revolutionärt. Men tanken på att en centralbank direkt förser medborgarna med digitala pengar är radikal. Om medborgarna kan konvertera bankinnehav till centralbankspengar med en enkel knapptryckning har tekniken ”potential att accelerera en likviditetskris”, sade Lael Brainard, en chef på Federal Reserve, 2019. Det kan innebära att man flyttar pengar från banksystemet till centralbankens balansräkning. Bankerna blir på detta sätt eliminerade som mellanled.

Vem skulle utfärda lån?

Det skulle inte vara något problem om det var få som var intresserade av att använda CBDC. De insatta medlen på amerikanska banker är värda 16 800 miljarder dollar. Bankerna har mer reserver hos Fed än de behöver, ett överskott på runt 3 300 miljarder dollar. Till en början skulle överföringarna av medel från bankkonton till Fed komma från de reserverna. ”Det skulle vara möjligt med en avsevärd överflyttning till Fed i den nuvarande högreservmiljön utan att det skulle påverka bankernas utlåning”, säger Morgan Ricks vid Vanderbilt University i Nashville, Tennessee. Forskare vid Bank of England och den europeiska centralbanken har föreslagit begränsningar av hur mycket som kan hållas i CBDC. Men Sir Paul Tucker, tidigare vid Bank of England, tror att det kan leda till trovärdighetsproblem. ”Det svåraste för en regering eller en stat är ofta att hålla fast vid ett åtagande om återhållsamhet.”

Om CBDC blev populärt skulle alla insatta medel kunna sugas ut från banksystemet. I USA skulle det öka centralbankens balansräkning från 8 000 miljarder dollar till 21 500 miljarder dollar. Vem skulle då utfärda de 15 000 miljarder dollar i lån som bankerna står för i dag till den amerikanska ekonomin? Kanske centralbanken helt enkelt skulle kunna skicka tillbaka pengarna till bankerna genom att låna ut dem till sin styrränta. Men det är svårt att tänka sig att lån på tusentals miljarder dollar till sådana som JPMorgan Chase eller Bank of America från Federal Reserve skulle vara politiskt okontroversiellt.

Svårigheterna med narrow banking

En radikalt annorlunda värld, åtminstone i de rika länderna, skulle eliminera fractional-reserve banking (att en bank kan låna ut en stor andel av de pengar som spararna har satt in hos banken) som källan till merparten eller till och med all utlåning. ”Narrow banking” innebär att banker istället ständigt ska vara skyldiga att hålla tillräckliga likvida tillgångar för att betala tillbaka alla insättningar. ”Chicagoplanen” kom till 1933 efter den stora depressionen. Denna plan skulle göra slut på systemet med fractional-reserve banking genom att bryta länken mellan långivningen och skapandet av pengar. Som penningteoretikern Irving Fisher summerade idén: ”Kort sagt: nationalisera pengarna, men inte banksystemet”.

Lockelsen med narrow banking har hållit i sig och stöd för konceptet har kommit från exempelvis Milton Friedman, James Tobin och Hyman Minsky. Idén om CBDC har lett till att idén har fått ett nytt uppsving. Men förutom problemet med övergången från ett system till ett annat har narrow banking sina egna svårigheter. Vad bankerna gör med fraktionerade reserver är att förvandla kortfristiga likvida medel till långsiktiga illikvida lån. Inlåningen gör inte mycket nytta när den samlas på hög. Men däremot när man använder den som grund för mer riskfylld utlåning. Fördelarna med att koppla ihop sparare, som vill ha trygghet och likviditet, med låntagare, som gillar flexibilitet och säkerhet, är enorma.

Riskerar att skada tillväxten

På 1930-talet skrev Joseph Schumpeter att det var ”ett av de mest karaktäristiska dragen hos den finansiella sidan av den kapitalistiska evolutionen att mobilisera allt, till och med de längsta löptiderna”, så att de finansieras genom kortsiktig utlåning. ”Detta är inte bara en teknik. Det är en del av den kapitalistiska kärnans process.” Banker frigör innovation och investering, motorerna i Schumpeters kreativa förstörelse, från ”spararnas frivilliga återhållsamhet”.

Om myndigheterna dämpade likviditeten och löptidstransformeringen genom narrow banking, skulle de kunna skada tillväxten. Men om likviditeten och löptidstransformeringen är så användbar som många påstår, ”så tror jag att du skulle se att man kopierade den på annat håll”, säger Peter Fischer vid Tuck School of Business i Dartmouth. Och i så fall skulle centralbanken finna sig i positionen att bli tvingade att ingripa i många fler institutioner än banker.

Bankernas superkraft

Även om andra institutioner skulle kunna låna ut till företag och hushåll skulle de inte kunna utlova att göra det direkt. ”Den bärande lånefaciliteten är en on-demand- eller en övertrasseringskredit. Om jag driver ett litet företag så behöver jag kanske mer rörelsekapital på en gång”, noterar Sir Paul. I dag kan bankerna erbjuda företagarna det, eftersom de tjänar pengar. ”Eftersom de kan skapa pengar direkt kan de erbjuda likviditet omedelbart genom kreditgarantier. En pensionsfond eller annan fond kan inte göra det. För dem handlar det om resurser in, resurser ut”, säger han.

Med färre banker eller inga banker alls är det svårt att se hur företagen skulle kunna behålla möjligheten till omedelbar kredit i kristider – som i mars 2020, när amerikanska bolags finanschefer såg till att skaffa sig miljarder dollar i extra kreditlinor över en natt. Det är bankernas superkraft. Utan dem skulle centralbankens roll behöva växa ännu mer.

Merwyn King, tidigare chef för Bank of England, har föreslagit att centralbanker ska låna ut till vem som helst som kan ställa säkerhet, mot vissa avgifter, ”som en pantbank som alltid finns där”, för att ersätta funktionen ”sista låneinstans”. Men de existerande systemen för säkerheter har blivit allt mer komplexa. Europa har en säkerhetsram för att möjliggöra refinansiering. ”Det systemet berättar vad du kan refinansiera och vilka avgifterna är”, säger Stephen Cecchetti vid Brandeis University. ”De senaste femton åren har systemet haft allt från 25 000 till 30 000 olika säkerheter. Många av dem fabricerade för att möta systemets krav på säkerheter.” Det har utökats för att kunna inkludera allt möjligt. ”Vid en tidpunkt, någonstans långt inne i systemet, fanns det en säkerhet som inkluderade Lionel Messis kontrakt.”

Fractional-reserve-banker är vanligast

Cecchetti hävdar att ingen centralbank skulle kunna hantera en sådan variation, med värdepapper i olika hinkar, som var och en innebär en rabatt på deras marknadsvärde. ”Systemen för säkerheter kan i slutändan förvanska kreditprissättningen. Det kan bli ett orosmoment med ett pantbankssystem.”

Sir Paul tror att ”djupast inne i den politiska ekonomins penning- och kreditarkitektur finns det ett val”. Valet de flesta länder har gjort är att ha Fractional-reserve-banker (FRB). ”Vi väljer som samhälle att stå ut med finansiell instabilitet (vilket blir en akut prioritet) för att hålla staten utanför eller minimera dess roll när det gäller kreditallokering”, säger han.

Möjligheten att lättare få tillgång till centralbankerna, genom CBDC, kommer sannolikt att dra fler tillgångar till centralbankerna. Det är svårt att se att det inte skulle leda till mer centralbanksinterventioner på kreditmarknaderna.

Och problemet med att försöka hålla armlängds avstånd mellan staten och kreditallokeringen i en värld utan banker är bara början. ”De tre största problemen som jag ser det (med CBDC) är avskaffandet av mellanled i banksystemet, personlig integritet och valutasubstitution över gränserna”, säger Cecchetti. ”Kina bryr sig inte om integritet, de har statsägda banker och de har kapitalkontroller.”

Magnituden problem innebär att införandet av CBDC inte är något som centralbankscheferna själva kan bestämma. Eller tycker att de borde.

”Kontentan är att om vi ska kunna gå vidare i den här frågan behöver vi uppbackning av kongressen, administrationen och breda delar av allmänheten”, sade Jerome Powell, Feds ordförande, i mars. ”Idealiskt sett skulle det stödet komma i form av en ny lag istället för att vi ska försöka tolka de existerande lagarna för att göra det möjligt.”

En ny era av offentliga pengar skulle kort sagt kräva offentligt stöd.